人民代表大会制度在新民主主义革命实践中酝酿、演进，主要历经三种政权形式——

实践品格：人民代表大会制度的创造性历史形态

一九四〇年二月二十日，在延安出版的《解放》第九十八、九十九期合刊登载了毛泽东的文章《新民主主义论》。毛泽东在文中提出：“中国现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直至乡民大会的系统，并由各级大会选举政府。”

1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄人民礼堂召开。董必武在大会开幕词中指出，华北临时人民代表大会，“是一个临时性的，也是华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。因此，它是中国民主革命历史中划时代的一次大会”。在名称上，华北临时人民代表大会以“人民代表大会”为名，从会议组织、程序、功能等方面来看，已经具有新中国人民代表大会制度的主要特征，体现了解放区的政权是革命的政权、人民的政权、新民主主义的政权。——图片由钟文选自中国人大网

“在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。”为解决这一历史性课题，中国共产党领导中国人民经过艰辛探索，建立了符合中国国情、彰显中国特色的人民代表大会制度。人民代表大会制度的萌动、形成和确立是适应我国独特国情、顺应中国历史文化传统的发展过程，也是中国共产党领导中国人民争得民主、建构民主、发展民主的过程。人民代表大会制度在新民主主义革命实践中酝酿、演进，主要历经三种政权形式：一是土地革命时期的工农民主政权，体现为工农兵苏维埃代表大会制度；二是抗日战争时期的抗日民主政权，以陕甘宁边区参议会制度和“三三制”为典型代表；三是解放战争后期的人民民主政权，以人民代表会议制度为主要形式，华北临时人民代表大会是人民代表大会制度的前奏和雏形。

人民代表大会制度是适应我国独特国情与历史文化传统的政权组织形式

人民代表大会制度的形成和发展是“两个结合”的生动体现，中国共产党将马克思主义基本原理与中国具体实际相结合、与中华优秀传统文化相结合创立的人民代表大会制度，既遵循马克思主义国家学说的基本原则，又具有鲜明的中国特色和中国风格，是适应我国独特国情与历史文化传统的政权组织形式。

人民代表大会制度适应我国独特的国情。习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。”中国共产党立足马克思主义国家学说的基本原则，深刻把握中国社会的经济基础、社会性质、主要矛盾、阶级构成等客观情况，因地制宜地建立符合中国特点的政权组织形式，并随着革命实践的发展和理论构想的成熟而不断调整、完善、创新政权制度建设，最终建立了人民代表大会制度这一“符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”。近代以来，太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政都未能成功，君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制在中国也都以失败而告终，各种政治体制转型的失败证明——延续旧式民主和移植西式民主在中国不可能取得成功。新民主主义革命时期，中国社会的主要矛盾是帝国主义和中华民族的矛盾、封建主义和人民大众的矛盾，唯有建立由最富于革命彻底性的工人阶级领导的人民民主专政的政权，才能真正实现人民当家作主。在创建人民代表大会制度的过程中，党结合不同历史时期的国情特点和主要任务，相继开拓了工人代表大会、农民协会、苏维埃政权、参议会制度、人民代表会议制度等政权组织形式，最终确立人民代表大会制度，解决了中国经济落后、政治分裂等问题，将一盘散沙的中国人民凝聚起来，赢得了中国革命战争的胜利，实现了政治解放和经济发展，人民当家作主站起来。实践证明，人民代表大会制度“是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”

人民代表大会制度符合我国统一多民族国家的历史文化传统。习近平总书记指出：“我们党开创的人民代表大会制度、政治协商制度，与中华文明的民本思想，天下共治理念，‘共和’、‘商量’的施政传统，‘兼容并包、求同存异’的政治智慧都有深刻关联。”人民代表大会制度之所以具有强大的生命力，一个很重要的原因就是它深深植根于中国文化土壤，符合统一多民族国家的历史文化传统。中国自古以来王朝更替所巩固的疆域版图、传承的生活方式、延续的政治传统以及中华优秀传统文化蕴含的思维方式、思想精华和实践经验，构成了人民代表大会制度形成和发展的思想资源与文化养分，并深刻影响人民代表大会制度的建构和实践。一方面，民惟邦本、为政以德的民本思想滋养了人民至上的政治理念，兼容并包、求同存异的和合文化涵养了协商民主的政治传统，这就要求中国民主政治的建构要以人民为中心、以民意为基础、以民生为导向。人民代表大会制度确保一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，各国家机关之间分工协作、各司其职，因此是人民民主专政政权建构的最佳制度安排。另一方面，中国自古以来孕育了天下共治、九州共贯、六合同风的大一统传统，多民族之间的交往交流交融共同塑造了多元一体、向内凝聚、中央集权的政治模式。人民代表大会制度坚持中国共产党的集中统一领导和民主集中制原则，既保障了国家统一和政治安定，又兼顾了民族区域自治和经济繁荣发展，是马克思主义中国化时代化的制度成果，体现了科学社会主义价值观主张与中华优秀传统文化的价值共鸣。

工农兵苏维埃代表大会制度是建立人民代表大会制度的实践探索

新民主主义革命时期党对人民当家作主的理论构想、制度创新和实践探索，为人民代表大会制度在中国的建立奠定了坚实基础。第一次国内革命战争时期，中国共产党领导的工农运动蕴含着人民代表大会制度的萌芽。1925年，邓中夏、苏兆征在领导省港大罢工运动中，建立了以省港罢工工人代表大会为最高议事机关的组织体系，工人代表大会下设省港罢工委员会为最高执行机关。与此同时，中国共产党在广东、湖南、湖北、江西、河南等地领导农民运动的过程中，创建了作为农村基层革命政权的农民代表大会和农民协会。1927年3月，周恩来领导上海工人第三次武装起义，建立了议行合一的上海市民代表会议政府，这是中国共产党在大城市建立人民民主政权的初步尝试。虽受时局所限这些民主政权的形式还比较简单，实施范围较小且未能长存，但其制度构想和政策实施所体现的革命思想、民主原则和斗争精神，构成了人民代表大会制度理论与实践的最初萌芽。

土地革命战争时期，中国共产党继续探索适合中国国情的国体与政体。南昌起义打响武装反抗国民党反动派的第一枪，八七会议确定土地革命和武装斗争的总方针，毛泽东在湖南领导农民革命运动并逐步建立井冈山革命根据地和中央革命根据地。1927年9月19日，中共中央临时政治局会议通过的《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》提出：“彻底的民权革命——扫除封建制度的土地革命，已经不用国民党做自己的旗帜”，“现在的任务不仅宣传苏维埃的思想，并且在革命斗争新的高潮中应成立苏维埃。”在这一原则指导下，各地陆续进行武装起义，建立工农民主政权，彭湃在广东领导海陆丰起义和广州起义，分别召开陆丰县和海丰县第一次工农兵代表大会，揭开中国苏维埃运动的序幕。1927年11月，中共中央临时政治局扩大会议通过《中国现状与党的任务决议案》提出：“现时革命阶段之中，党的主要口号就是苏维埃——无产阶级领导之下的工农民权独裁制性质的政权，只能在苏维埃制度的形式里建立起来”，“一切政权归工农兵士贫民代表会议，是武装暴动的总口号。”中共六大制定的中国革命现阶段的“十大政纲”中也提出要建立工农兵代表（苏维埃）政府，革命根据地的政权组织形式逐渐转变为工农兵代表会议，为中华苏维埃共和国的建立奠定了基础。

中华苏维埃共和国的建立为新中国政权制度建构提供了经验借鉴。1931年11月7日至20日，第一次全国苏维埃代表大会在江西瑞金召开，中华苏维埃共和国成立。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举毛泽东为中央执行委员会主席。1934年1月，第二次全国苏维埃代表大会对《中华苏维埃共和国宪法大纲》进行了修订，明确规定“中华苏维埃政权所建设的，是工人和农民的民主专政国家”，鲜明体现了中华苏维埃政权的性质是工农民主专政。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的，所有工人、农民、红色战士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理，只有军阀、官僚、地主豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命的分子没有选举代表参加政权和政治上自由的权利。《中华苏维埃共和国宪法大纲》还规定了中华苏维埃共和国的政权组织形式，即“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，在中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案”。1934年2月公布的《中央苏维埃组织法》规定，中央执行委员会由全国代表大会选举产生，是全国苏维埃代表大会闭幕期间的最高政权机关，设主席团作为中央执行委员会闭幕期间的全国最高政权机关，设人民委员会为中央执行委员会的行政机关，人民委员会之下设外交、劳动、土地、军事等人民委员部，建立起以全国苏维埃代表大会为核心的政权组织体系。苏维埃代表大会制度的理论与实践探索，在某种意义上来说是人民代表大会制度建立的重要基础，其中正确的理论构想和成功的制度实践为人民代表大会制度的确立提供了有益参考。

实行参议会制度为人民代表大会制度的形成提供宝贵经验

抗日战争时期，由于社会主要矛盾和阶级关系的变化，中国共产党领导的陕甘宁工农民主革命根据地的政权性质也发生了变化，因此需要建立与抗日民族统一战线相适应的政权组织形式。为适应抗战需要、团结各方民主力量，中国共产党决定在陕甘宁边区实行参议会制度，这是边区民主政权建设的一大创造，陕甘宁边区也成为抗日和民主的模范区，为中国共产党探索建立真正的人民当家作主的国家制度提供了宝贵经验。

抗日民族统一战线建立后，陕甘宁边区的政权建设体现出一定的灵活性，参议会制度取代工农兵代表会议制度成为边区基本的政治制度。毛泽东指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子。”1937年9月，中共中央宣布取消中华苏维埃共和国的称谓，将中央政府西北办事处改为陕甘宁边区政府，成为国民政府管辖下的一级地方政府。1937年7月起，陕甘宁边区逐渐完成了县、区、乡三级政府自下而上的民主选举，召开各级参议会，选出基层各级抗日民主政府。1939年，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开，审议通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区组织条例》和《陕甘宁边区高等法院组织条例》，明确了抗日民主政权的根本性质、组织原则、职权划分等。自此，参议会制度在陕甘宁边区建立起来，逐渐取代工农兵代表会议制度成为边区基本的政治制度，形成了一整套与边区实际相适应的政治制度、组织体系和法律体系。

在边区政权建设中，以“三三制”为代表的制度创新有力提升了各级政权的代表性和社会各界团结抗战的积极性。1940年3月，中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，提出“三三制”原则，即“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”，“必须保证共产党员在政权中占领导地位。”1941年11月17日，陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》以法律形式明确：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。”在抗日战争的背景下，“三三制”最大限度地团结了抗日民主力量，为巩固抗日民族统一战线，夺取中国革命的胜利做出了重大贡献。与此同时，陕甘宁边区在政权建设中还实行普遍、直接、平等、无记名的投票选举制，除汉奸、被剥夺公权者等极少数人之外，无论男女、阶级、派别和职业，都有选举权和被选举权，边区参议会是最高政权机关，边区政府和法院由参议会选举产生，对参议会负责并报告工作，受参议会监督。在法制建设上，先后成立边区地方法规起草委员会、法制委员会、法令审查委员会，创制上千件法律法规，形成了马锡五审判方式，一定程度上影响着新中国成立后国家民主法制建设，为人民代表大会制度的确立和完善做出了重要贡献。

人民代表会议制度的实践为建立人民代表大会制度奠定坚实基础

抗战胜利后，中国社会主要矛盾和阶级关系发生重大转折，实行何种国体和政体成为国共两党斗争的焦点。中国共产党为了适应农民对于土地的要求，将减租减息政策转变为没收地主土地分给农民的政策。新的阶级状况、经济因素、社会关系产生，解放区在政治、经济、军事等方面呈现出鲜明的反帝反封建性质。抗日战争时期以参议会为主要形式的政权组织形式已不适应解放战争时期政权建设的需要，因此人民代表会议制度应运而生，并最终转变为人民代表大会制度。

解放战争时期，参议会制度向人民代表会议制度转变。早在1940年，毛泽东就在《新民主主义论》中提出：“中国现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直至乡民大会的系统，并由各级大会选举政府。”1945年4月，毛泽东在中共七大上作的《论联合政府》的报告中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”这为新中国实行人民代表大会制度奠定了重要的理论基础。但在尚不具备实行以普选为前提的人民代表大会制度的解放战争时期，中国共产党提出召开“人民代表会议”的构想。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》以立法形式调整边区政权组织形式，确认了边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关，人民普遍、直接、平等、无记名地选举各级代表，各级代表会选举政府人员，各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。随后，察哈尔省、热河省、东北各省、晋绥解放区等都以人民代表会议制度取代参议会制度，建立适应新形势的政治秩序。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中肯定了各解放区实行人民代表会议制度的举措，他指出：“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”自此，各解放区普遍建立起人民代表会议制度，召开各级人民代表会议，代行人民代表大会职权。这些实践探索在人民代表大会制度形成过程中具有重要意义。

华北临时人民代表大会是全国人民代表大会的前奏和雏形。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。1948年8月7日，中国共产党在河北石家庄召开华北临时人民代表大会，建立人民代表大会制度的探索逐渐成熟。华北临时人民代表大会选举产生了华北人民政府，通过了《华北人民政府施政方针》和《华北人民政府组织大纲》。华北临时人民代表大会闭幕后，由华北人民政府领导整顿村级组织，在县村政权中组织召开了人民代表会议。董必武在大会开幕词中指出，华北临时人民代表大会，“是一个临时性的，也是华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。因此，它是中国民主革命历史中划时代的一次大会”。在名称上，华北临时人民代表大会以“人民代表大会”为名，从会议组织、程序、功能等方面来看，已经具有新中国人民代表大会制度的主要特征，体现了解放区的政权是革命的政权、人民的政权、新民主主义的政权。

中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，会议通过具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确规定新中国的政体是人民代表大会制度，即“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”。在新中国成立之初，党采取了逐步过渡的方式，即在中央由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职能；在地方，召开各界人民代表会议，逐步代行人民代表大会的职权，选举产生本级人民政府。新中国的诞生，为人民代表大会制度付诸实践奠定了前提、创造了条件。从1953年下半年起，我国开展了第一次规模空前的普选，自下而上逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议正式召开，会议制定通过《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会组织法》，标志着人民代表大会制度作为我国的根本政治制度正式建立。

（作者分别为清华大学马克思主义学院教授、清华大学马克思主义学院博士生）