抗日战争进入相持阶段后，中国共产党领导的抗日游击战争普遍展开，抗日民主根据地不断巩固和扩大，这就在战略上造成对日、伪重点占领的城市和交通线的反包围态势，形成犬牙交错的战争形态。从抗战的全局来看，就构成了与正面战场相对应，在战略上互相支持、互相配合、互相策应的，独立的广大的敌后战场。敌后游击战争成为中国抗日战争的基本形态。
日本侵略者为了恢复和确保占领地区的治安，把中国共产党领导的敌后抗日根据地作为日、伪军进攻的主要对象。它们对共产党领导的抗日根据地实行严密的封锁，切断它同外界的经济联系，同时加强军事进攻。日军进攻的重点是华北。日军在华北制定“治安肃正计划”，实行以铁路为链、公路为环、据点为锁的“囚笼政策”，封锁、分割、蚕食根据地，不时地集中兵力对根据地进行定期或不定期的疯狂“扫荡”。从１９３８年１１月到１９４０年底，仅华北地区日军出动千人以上的大规模“扫荡”就有１０９次，使用兵力总计５０万人以上。因此，“扫荡”和反“扫荡”是敌后根据地敌我斗争的中心内容，反“扫荡”成为抗日游击战争的主要作战形式。
抗日游击战争和抗日民主根据地是互为依存的。没有游击战争，根据地无法存在和发展，但没有根据地的巩固和发展，游击战争就不能长期坚持。为了坚持敌后持久抗战，发展和巩固抗日根据地，中共中央军委根据党的六届六中全会决定的“巩固华北，发展华中”的战略部署和华北、华中敌后的新形势，决定：八路军第一一五师主力挺进山东，第一二○师主力进入冀中，第一二九师主力进入冀南、冀鲁豫等平原地区，帮助和配合地方党组织，放手发动群众，广泛深入地开展群众性游击战争，大力发展人民抗日力量，扩大和巩固抗日民主根据地。１９３９年４月２１日，中共中央发出《关于发展华中武装力量的指示》，认为华中在战略上是联系华北和华南的枢纽，这里的游击战争和群众武装力量有广阔的发展余地，对于整个抗战前途关系甚大。为了提高部队的素质，更好地担负起巩固华北、发展华中的任务，八路军总部根据中共中央的指示，于１９３９年２月、６月和１９４０年１月，接连发出整军训令，分批对主力部队和地方武装进行整训。各部队倾注极大的精力，利用战斗间隙，采取多种方法提高干部战士的军事、政治和文化水平。经过整军，提高了部队的素质，增强了作战能力，加强了党对军队的绝对领导。新四军部队也得到了很大发展。１９４０年２月１０日，中共中央和中央军委规定八路军、新四军的战略任务是：粉碎敌人的“扫荡”，坚持游击战争，打退投降派和顽固派的进攻，将华北、华中连接起来，建设民主的抗日根据地，巩固抗日民族统一战线，争取时局好转。
