制度红利:共产党领导国家的三个特色机制

来源:学习时报责任编辑:姚远
2016-05-16 20:01

中共能有效地实现对国家的领导,除了不断强化自身的执政能力和执政水平之外,还需要制度化的机制来将党和国家连接起来,使党的意志能有效变成国家的政策,并保证各部门有效执行这些政策。在众多的机制中,有三个机制很有特色,也很重要。

第一个机制就是领导小组机制。2013年12月,中共十八届三中全会召开后仅一个月,中共成立了一个新的机构——全面深化改革领导小组,由习近平亲自担任组长。对于不了解中国政治的人来说,可能很难理解,为什么一个领导小组的组长要由总书记来担任,而且整个小组的规格如此之高,政治局7名常委中有4人在其中任职。

中央工作领导小组广泛存在于党和国家政治运行过程中,发挥着议事、协调等功能,极为重要,也极为特殊。这些领导小组数量很多,既有常设性的,也有临时性的,它们是党政系统常规治理方式之外的补充,拥有跨部门的协调权力。小组负责人的级别越高,“小组”协调和执行能力也更强。例如,2006年,国家成立“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。由于涉及部门繁多,医改方案久拖不决。2008年12月20日,国务院提升了小组的规格,批准医改协调小组升格为医改领导小组,时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强亲自挂帅。消息一出,媒体纷纷用“新医改驶入快车道”来形容紧接而来的医改新进展。

正因为如此,中共十八届三中全会之后成立的全面深化改革领导小组会有如此高的规格,小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。作为全面深化改革的“神经中枢”,自成立以来已经举行11次会议,先后共审议了包括《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》在内的至少50个文件,通过了不少“重量级”方案,也啃下了很多改革阻力较大、多年都啃不动的“硬骨头”。司法体制改革是目前深改组关注最多的议题。11次会议中有7次会议均涉及这一改革的相关内容,先后通过的相关方案和意见多达12个。

从全面深化改革领导小组的运行中,我们也可以看出,中共的重要决策均是先在专门的小组中拟订方案,然后再提交政治局常委会和政治局审议通过,相关部门负责具体落实。中央工作领导小组是中共实现对国家和社会全面领导的重要机制之一,是党和国家最高领导人与各职能部门之间的桥梁。作为相关职能领域顶层的每一个领导小组,都领导着一批党、政、军机构。中国政治生活中的所谓“归口管理”一般都是通过党的领导小组制度来实现的。

第二个机制是党组制度。2015年1月16日,中共中央政治局常务委员会召开会议,专门听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作。习近平在会上强调,党中央对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导,很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构,是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。

党组是党的各级委员会在非党组织中的派出机关。作为派出机构,党组和党委不同,党委是选举产生,党组则不是由选举产生,而是由同级党委指派,并接受同级党委的领导。正是通过党组,党能有效地实现对各种非党组织的领导。以人大为例,在人民代表大会闭会期间,由设立在人大常委会内部的党组来贯彻党的意志,党组成员一般由委员长、党员副委员长(地方人大常委会由主任、党员副主任)加秘书长组成。在实际工作中,人大常委会党组在相当程度上就是人大常委会的领导核心。党组实际上是同级党委和人大常委会之间的一个连接通道,同级党委的决定通过党组变成人大常委会的实际行动,人大常委会的相关请示和汇报也通过党组传递到同级党委。尽管党组和同级党委分属于人大和党两个不同的系统,但从党内关系来说,同级党委和党组之间是领导和被领导的关系。

第三个机制是中共领导人在国家机构中任职。例如,习近平是党的总书记和中央军委主席,但同时他也是国家主席和国家军委主席,其他政治局常委则分别担任国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席、中央党校校长、中央纪委书记、国务院副总理等。

通过这三种机制,中共有效克服了分权体制下可能出现的相互否决、治理低效的弊端。就像弗朗西斯·福山所言,美国的两党制使美国政治周期性地陷入两极分化,而其分权制衡机制使得政治体制的某一个部分能相对轻易地阻挠其他部分,从而形成“否决政体”,整个体制都受制于否决权。在分立性政府的情况下,政党无法有效地协调立法机构与行政部门之间的关系,从而形成政治僵局,甚至导致联邦政府有时不得不“关门歇业”。从1977年到1996年19年间,联邦政府曾关门17次,几乎平均每年关门一次,最近一次是在2013年10月。当时,法国《世界报》刊登一篇评论,题目是:《杰斐逊,快醒醒!他们已经变成了白痴!》。相比而言,中共的党政体制不仅能根据长期目标进行决策,并能够在决策的制定和实施过程中不被利益集团所俘获,而且可以通过党的系统有效协调立法和行政,以及不同行政部门之间的关系,使政策的制定和执行更加流畅。

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