点评专家：军事科学院外军部欧洲室副主任 李抒音
在由“大战动员型”军队向“机动常备型”军队的转型道路上，绵延20多年的体制编制改革使俄军具备了全新的“组织面貌”——国防部与总参谋部的关系得以理顺、军区数量由8个裁减至6个再到4个、战区联合作战指挥体制成为现实……结构嬗变背后，是俄军建立联合作战指挥体系的反复尝试，而准确定位总参谋部职能、调整军区划分、构建战区联合作战指挥体制这一改革路径的内在逻辑，也更清晰地呈现出来——
从“头”做起——
以法律手段确定国防部主导地位
军事管理体系是国家管理体系的重要组成部分。在俄罗斯社会处于转型时期，国家管理体系发生重大变革的背景下，军事管理体系的现代化更加迫切。在这一过程中，如何协调国防部与总参谋部这两个军队统帅部门之间的关系就显得尤为重要。
改革前，俄罗斯总参谋部虽名义上隶属于国防部，但在某种程度上兼任国防部第一副部长的总参谋长却享有同国防部长“平起平坐”的地位。1998年版的《总参谋部条例》规定，总参谋部是“俄联邦武装力量的中央军事指挥机关和基本的作战指挥机关”，1996年版的《国防法》规定，“由总统批准《国防部条例》和《总参谋部条例》”。这种情况导致国防部长与总参谋长之间的“将帅之争”时有发生。2001年春，时任俄军总参谋长的克瓦什宁大将与俄罗斯国防部长谢尔盖耶夫元帅之间矛盾爆发。从表面上看，这是总参谋长与国防部长在重点发展常规力量还是核力量之间的争执，而深层次的原因却是国防部与总参谋部之间关系的体制问题——“双长制”造成的权力斗争严重降低了国防部的工作效率，阻碍了俄军改革进程。
在这种情况下，普京利用国家行政改革之机，对国防部领导体制进行了改组，将总参谋部中与作战无关的军事行政机关全部转隶到国防部其他部门。2004年6月，俄国家杜马通过《国防法》修正案，删除了“国防部长通过俄罗斯联邦国防部和俄罗斯联邦武装力量总参谋部对武装力量实施指挥。武装力量总参谋部是实施作战指挥的主要机关”的内容，规定国防部长通过国防部对武装力量实施指挥，《总参谋部条例》由国防部长批准而非总统批准。这一修正案，从法律层面强化了国防部长在俄军中的“一长制”地位，解决了多年来国防部和总参谋部之间职能重叠、相互争权的矛盾。
改革后，总参谋部“军味”更浓，主要负责执行总统和国防部长的作战指令，分析国际安全形势、判断俄罗斯面临的军事威胁，制定反击侵略的战争方案和军队使用计划，按作战预案组织军队举行战役演习和训练等，从而真正成为军队的“大脑”，而不是掌握作战与行政双重职能的“第二国防部”。
专家点评
俄军防长与总长间的“将帅之争”由来已久，究其原因，总参谋部的定位是关键。俄军在处理这一问题中对法律手段的倚重值得思考。2004年对总参谋部的改组中，俄罗斯通过对《国防法》进行修正，直接在顶层设计中明确了国防部与总参谋部之间的关系，在同年修订的《总参谋部条例》中，开宗明义确定“总参谋部是国防部的军事指挥机关”。这种以法制手段推动军队改革的做法一方面维护了改革的权威性，另一方面也使相关部门在实际操作中有法可依，可以更彻底、有力地推动改革。
量体裁衣——
削减军区数量突出战略重点
苏联最多曾设立过30多个军区。平时，苏军的军区是陆军区域性的战役-战略集团。战时，大部分军区会改编成方面军，军区司令部通过军兵种司令部对辖区内的军兵种部队实施指挥。
苏联解体后，俄罗斯将军区数量缩减为8个。1998年7月，叶利钦总统签署《俄罗斯联邦武装力量军区条例》，将8个军区重组为莫斯科、列宁格勒、北高加索、伏尔加河沿岸-乌拉尔、西伯利亚和远东6个军区。2010年9月，梅德韦杰夫签署了《关于俄罗斯联邦的军事行政区域划分》的第1144号总统令，宣布自2010年12月1日起，撤销原有6大军区，组建西部、南部、中部和东部4大军区。
对战略方向的调整是俄军成立4大军区的直接动因。2008年俄格冲突后，俄罗斯颁布了新的《俄联邦国家安全战略》和《俄联邦军事学说》，对军事战略进行了调整，进一步明确了威胁的性质、主要对手和潜在对手、所要应对的战争和冲突样式等。落实到战争构想上，俄罗斯认为，国家将长期面临来自西部、南部、中部、东部4个方向的现实和潜在威胁。其中，西部方向是主要战略方向，俄在该方向上将面临来自北约的联盟式军事威胁，俄军的基本任务是抗击侵略，与白俄罗斯军队结盟应对一场大规模战争。南部方向是现实威胁最大的方向，高加索地区的境外和境内威胁相互交织，武装冲突有国际背景，俄将以积极主动的姿态应对可能发生的冲突，完成战略任务。中部方向面临的威胁日益现实化，俄将在集体安全条约组织框架内维护中亚地区稳定，打击恐怖主义组织，维护边境安全。东部方向是潜在威胁方向，俄设想以局部战争的形式，综合应对远东地区形势突变可能造成的各种复杂局面。
重新调整战略方向范围，相应组建西部、南部、中部和东部4个加强军区，消除了原军区设置中战略方向与战争构想的不一致。与此同时，通过合并军区和接收辖区内所属部队，可以进一步充实军队集团的编成，解决原先各战略方向力量空虚的问题。俄国防部副部长尼古拉·潘科夫在南部军区组建工作完成时表示，南部军区组建后，俄罗斯南部地区武装力量的战斗潜力提升了至少50%。
专家点评
在总体“8-6-4”的军区改革之外，俄军还对军区划分进行过多次调整，而其原因也并非全是为了应对安全环境的改变。比如1998年将西伯利亚军区与后贝加尔军区合并为西伯利亚军区，其主要原因就是为了省钱;1992年将伏尔加河沿岸-乌拉尔军区一分为二，更多的是当时领导人的个人偏好，这些没有经过充分论证的随意调整，影响了改革进程，增加了改革成本，反倒为未来的彻底改革埋下了隐患，其教训值得吸取。
突破束缚——
联合作战指挥体制初步确立
除了战略方向的调整，俄军2010年军区体制改革中最引人注目的焦点就是依托军区建立联合战略司令部。梅德韦杰夫签署的第1144号总统令规定：在新军区基础上，成立战略方向上的联合战略司令部，统一指挥军区辖区内各军兵种、其他强力部门和机构的部队。
俄军建立联合作战指挥体系的想法可以追溯到苏军时期。上世纪70年代后期，随着现代军事技术和作战指挥手段的迅猛发展，苏军高层认识到，庞大而复杂的武装力量指挥系统效率低下，有必要将指挥重心下移。时任苏军总参谋长尼古拉·奥加尔科夫元帅首先在远东方向推行组建战略方向总司令部，实现对陆军方面军、空军集团军、国土防空军部队和海军舰队的联合指挥。由于种种原因，一直到苏联解体，战略方向总司令部也没能完全建立。
俄罗斯独立后，也曾计划按战略方向组建东方、西方和南方3个战区司令部，并组织了先期论证和试验，但未能付诸实施。1997年，俄决定依托现有军区，建立跨军种的战区联合指挥机构。但在实践中，由于缺乏联合指挥手段、强力部门阻挠、行政职能束缚、责权划分不一等原因，此轮改革再次失败。
面对改革的挫折，俄军并没有放弃走向联合的决心。俄军在第一次车臣战争失利，第二次车臣战争惨胜，与美军在海湾战争、科索沃战争的轻松取胜形成了鲜明对比。2008年的俄格战争，更直接暴露出俄军战场协同、联合指挥效率低下等问题。由此，俄军下定决心对老军区体制进行改造，使之成为战略方向上的战略-战役联合指挥中心。另一方面，联合作战指挥体制的规律是，指挥重心越下沉，指挥的联合程度越高，2004年总参谋部改组中剥离繁杂的行政职能，下放作战指挥权，使各军区对各军兵种部队的直接指挥成为可能。
通过改革，俄军初步建立了以地区性联合司令部为主体、地区性联合司令部与职能性司令部相结合的体系。改革后，虽然字面仍然叫“军区”，但此“军区”的概念与以往已发生了根本性的改变。其辖区内的陆军、海军舰队、空军、防空兵甚至其他强力部门和机构的部队战时都归联合战略司令部统一指挥，联合战略司令部在平时和战时都是一套班子，全程负责辖区内各军兵种部队的联合训练、联合作战和联合保障。
专家点评
从苏军到俄军推动建立战区联合作战指挥体系的反复尝试可以看出，走向联合是必然趋势，但其道路不会一帆风顺，不仅需要严谨而科学的顶层设计，更需要一环套一环的有序推动。每个时代有客观存在的条件，也有主观认识的尺度，联合的重心在上也好，在下也罢，都必须服务于提高指挥效率、能打胜仗这一根本目标。外军经验表明，联合没有可以照抄的道路，只有根据本国国情军情大胆探索、坚定推进、反复修正，才能找到一条符合自身特点的改革之路。(罗朝文)
