当地时间5月6日，欧盟在防务领域做出个“大动作”：其“永久结构性合作”机制首次向非欧盟国家打开大门，邀请美国、加拿大和挪威3个北约国家加入，以加快欧盟在欧洲各地部署军队和装备的速度。

共同安全与防务是欧洲一体化进程中最敏感、发展较滞后的领域。但近年来形势的巨变已产生明显的“倒逼”效应，欧盟共同防务建设也随之发生不少改变。

“老难题”与“新变化”

欧盟共同防务建设进程不仅受欧盟内部具体利益分歧的制约，更长期受到三大结构性问题困扰。

一是欧盟各国防务力量普遍弱化。苏联威胁消失，经济增势低迷，欧洲社会的“后现代”趋势和高福利制度引发的出生率下降和青年人不愿参军问题，导致欧盟国家军费、兵员和装备一再收缩。

二是美国及北约的警惕和掣肘。欧盟共同防务启动伊始，美国便划出红线，即与北约“不脱钩”“不重叠”，并且“不歧视”非欧盟成员的北约国家。其中，“不重叠”的限制作用最直接：面对机制完备有效、“集体防卫”使命明确的北约，欧盟共同防务建设要想找到合适的抓手和突破口并非易事，所谓的“共同防务”，在很长时间里，任务范畴更多停留在欧盟之外的维和与预防冲突方面，在欧洲本土防务问题上反倒没有太多发言权。

三是欧盟内部对身份定位的分歧。欧盟内相当一部分人深受和平主义思潮影响，将欧盟界定为以“非军事”方式发挥国际影响力的“民事力量”。这导致各成员国为共同防务提供资源和参加行动时态度差异较大。

近年来，僵持不决的乌克兰危机，接二连三的恐袭，挥之不去的难民潮，以及英国“脱欧”、民粹主义上升等一系列事件，都令欧洲人的不安全感剧增。众多新兴经济体综合实力特别是军事力量的发展，也加剧了欧盟对自身国际地位的担心。

新形势带来安全认知变化。2021年1月“欧洲晴雨表”的民调数据显示，2019年6月以来，欧盟民众对共同防务的支持率平均高达近75%。欧盟智库报告指出：“人们曾认为共同防务不过是欧洲政治一体化的成果，如今却视之为政治一体化的载体。”

“谋全局”与“补短板”

欧盟自2016年6月出台第二版“全球战略”起，就将防务自主视为实现“战略自主”雄心的基础和必要前提。在防务技术与工业整合、一体化指挥体制、联合部队等方面，欧盟取得了一系列实质性新进展，共同防务能力不断提升。

2017年12月正式启动的“永久结构性合作”，吸引了25个成员国参加，是欧盟“升级版”防务合作机制的核心，由新设立的欧洲防务基金和防务合作协调年度审查机制分别为其提供资金支持和建议咨询，力求克服欧盟内部武器采购和技术研发“碎片化”的弊端。3年多来，欧盟在“永久结构性合作”框架下已启动3批共47个防务合作项目。这些项目体现出欧盟有针对性地补齐能力体系短板的意图。

布局未来硬件基础设施。“训练任务能力中心”负责协调欧盟各国军人的军事训练，使之最终掌握标准化的军事技能和指令，确保沟通和合作顺畅。“医疗指挥中心”旨在通过快速部署基础保健和跨国医疗工作组等方式，为欧盟地面行动提供持久医疗保障。“后勤枢纽和军事行动支持网络”，则希望通过实现更高效的无缝跨境军事交通运输与物流，改善欧盟战略后勤支持能力。

提升跨区域干预能力。“永久结构性合作”框架下的“军队机动能力”项目提出，对成员国开展跨境军事行动所遇到的护照检查等行政程序进行简化和标准化，评估改善成员国之间的基础设施，以提升各国军队在欧盟内部跨境部署时的效率。主要由德、法、意、西四国出兵组建的“欧盟部队危机应对反应中心”，旨在建立一支全谱系武装力量，提升欧盟危机管控能力。有评估认为，这支力量的最终规模应达到1个军团总部、3个师或9至12个旅。“战略指挥控制系统”将充当欧盟军队行动时统一高效的新指挥中枢，将为参与国提供包括情报、监视、指挥和物流在内的信息系统，以加强军事决策过程，改进任务的规划、实施以及欧盟部队的协调，提高战略层面的指挥和执行能力。

打造新型作战力量。“安全无线电系统”瞄准网络安全建设领域，希望提供安全的军事通信系统，改善欧盟各国部队之间的语音和数据通信。“无线电导航解决方案”旨在促进欧盟军用定位、导航与定时等能力的发展，并提升“伽利略”系统的公共服务水平。“欧洲中空长航时蜂群无人机”将作为“忠诚僚机”，与法德西三国联合研发的“下一代战斗机”组成空战编队。这些都是着眼未来战争形态要求的项目。

不难看出，这些项目均立足于解决基础性、全局性和前瞻性的问题，更具战略性意义，体现了欧盟对自身防务能力提升重点的认知。

“存矛盾”与“引质疑”

欧盟共同防务能力建设虽然不断加速，但前文提到的三大结构性问题，均未从根本上得到解决。特别是疫情冲击之下，欧盟各国社会经济发展并不乐观，能否持续加大防务投入仍有待观察。欧盟共同防务能力建设仍面临诸多变数。

一方面，“菜单式合作”“松散化联合”特征明显。“永久结构性合作”框架下的47个项目中，仅有6个项目拥有9个或以上参与国，约三分之二的项目仅有5个或以下参与国。除了法、德、西、意等几个防务领域的“优等生”外，其他国家参与的项目并不多，北欧和东欧国家的参与热情更是明显不足。

另一方面，长期收益与短期效益的矛盾难解。欧盟27国目前共有16套坦克系统、28套军舰系统和19套战斗机系统，武器通用程度较差，整合现有系统和避免重复建设需久久为功。然而，防务能力建设周期长，其成果短期内难以看到。如果未来形势发展导致政府和公众对短期效益的需求增长，对共同防务的投入势必受到干扰。

此外，对于共同防务力量的运用，欧盟各成员国之间存在更为深刻的矛盾。为克服多国决策协调过程冗长迟缓的弊端，2018年6月，法国、德国、西班牙、葡萄牙、比利时、荷兰、爱沙尼亚、丹麦等国联合建立了与欧盟管理机构脱钩的“欧洲干预倡议”。这虽然有助于提升危机干预的效率，但如果类似的“差异性一体化”在未来成为“新常态”，也可能引发对共同防务能力建设的质疑。

上图：欧盟举行“黑色刀锋”军演。

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资料整理：王哲浩、韩震

制    图：贾国梁