2021年8月15日，随着阿富汗塔利班再次攻占首都喀布尔，美国发动的阿富汗战争在20年后以失败告终，驻阿美军开始仓皇撤离，撤离中美国不得已动用民航后备队。这支自建立起70年内仅3次被使用的美国后备运输力量再度进入大众视野。

正因为极少使用，此次阿富汗撤离行动放大了美国军事外交的失败。美国国内批评者认为国防部下达征召民航后备队命令太晚，“是灾难的撤离行动一团糟的一部分。”

由于美军阿富汗撤军行动效果远低于预期，导致距离8月31日最后时限仅剩一周时，还有6万余人等待撤离。面对严峻的形势，美国国防部长奥斯汀于8月23日下令动用民航后备队。民航后备队在短时间内完成任务准备，按时与美空军一起完成撤离任务。

美国民航后备队组建于1951年12月，目的是在紧急情况下调用民航运力，保障军事运输。在民用航空公司自愿的前提下，美国国防部与其签订合同，将其所属飞机编入民航后备队。签约公司要确保飞机和机组人员时刻符合征召要求，随时能够协助军方提高空运能力。截至2021年8月，全美有24家航空公司加入民航后备队，共可提供450余架飞机，其中91%属于国际航线，9%属于美国国内航线。

美国民航后备队是美军战略空运的后备力量，是美军空中运输的助手。经过70多年建设发展，美国民航后备队在动员征召方面呈现出一些鲜明的特点。

健全法律体系

美国民航后备队之所以能够在需要时集结，首先是因为有一套较完备的法律体系作支撑。二战后，美国根据战争形态演变，先后制定《战争授权法》《国防总动员计划》《国家紧急状态法》《民航后备队条例》等一系列国防法规。

这些法规对调用民航运输力量的权限、流程、规模和经济补偿等作出详细的规定。例如，《战时航空勤务优先权手册》明确军方在紧急状态下使用民航运力的优先权，必要时经过国会授权，可对民航实施军事管理，凡航程和运输量达到相应标准的飞机均可征用。另外，手册对民航公司参加民航后备队也作出规范和要求：飞机必须在美国注册，必须保证有40%的运力参与民航后备队行动，行动中每架飞机必须配备4名机组人员等。

系列法规明确了军方和民航公司的权利和义务，保证了民航后备队在法律框架下动员与使用。

划分三个等级

根据战争紧急程度，政府对民航后备队的征召划分了3个等级。第一级征召是针对小规模地区危机，军方运力无法满足需要时，征召比例为客机的9％、货机的15％，响应时间为24小时。此次美军在阿富汗的撤军行动，以撤离人员为主，装备物资运输任务较少，因而采取了第一级征召。这样既满足任务需要，也避免对民航公司商业航班造成严重影响。

第二级征召主要针对较大规模冲突，是在第一级征召不能满足军事空运需求而又未达到全国动员程度时采用，征用比例为客机的29％、货机的36％。海湾战争中，民航后备队响应第二级征召，100多架客机和运输机参与战前运输行动，共向战区运输了近67%的人员和25%的物资。

第三级征召是在国家处于紧急状态阶段、实施全国总动员时采用，征用客机的59％至100％、货机的75％至100％，响应时间为48小时。

坚持备而慎用

美军的兵力投送目标是：96小时把1个旅、120小时把1个师、30天把5个师部署到全球任何地区。这一目标单靠军方难以实现，必须动员民航后备队等多种运输力量。为保证民航飞机符合征召要求，美国空军不仅定期检查民航后备队相关公司的日常准备及安全状态，而且也会不定期抽调民航后备队参加联合演习。

民航公司业务繁忙，军方一旦动员征召，必定会对其造成较大冲击，并且需要支付昂贵的费用，所以军方对民航后备队的动用一直比较慎重。算上此次阿富汗撤军，美国民航后备队仅被动用3次，第1次是在海湾战争期间，第2次是在伊拉克战争期间。

采取激励措施

为了保证民航后备队参与公司的积极性，政府采取了政策倾斜和经济补偿等多种激励措施。比如，美国国防部每年分配给民航后备队参与公司30%的军事空运任务，每年提供约15亿美元的客运和2.7亿美元的货运业务，美国公共事务管理局也为相关公司每年提供10至12亿美元的客运业务。

考虑到战时执行任务的特殊性，美军一般都向民航后备队参与公司支付比平时优厚的报酬。在伊拉克战争中，按协议规定，民航后备队每向海湾地区运送1名士兵，军方支付800美元给相关航空公司，比普通旅客票价高出近30%。此外，美国政府每年还投入约200亿美元，作为航空公司的军事运输补贴，用于机组人员的训练培训和飞机改装、升级、保险等项目。

（作者单位：国防大学联合作战学院）