民用资源征用，是指国家为应对战争或者其他灾害、威胁、危机，采取一定手段，获得对非军事资源支配权和使用权的活动。在这次抗击新冠肺炎疫情斗争中，中央和一些地方均实施了民用资源征用，并发挥了重要作用。由此不难推断，在未来战争中，民用资源征用将是一项十分重要的国防动员内容。

我国宪法、国防法、国防动员法等法律，均对民用资源征用作了相关规定。如宪法明确，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。今年1月1日起施行的新修订的国防法也规定，国家根据国防动员需要，可以依法征收、征用组织和个人的设备设施、交通工具、场所和其他财产。

“备豫不虞，为国常道。”民用资源征用涉及军地两大体系，关联各行各业各部门，平时就要打牢工作基础，理顺各种关系，切不可临渴掘井，而应当未雨绸缪。制度建设具有打基础、管长远、利全局的作用，民用资源征用工作应在制度建设上下功夫见成效。当前，应依法完善以下几项制度：

调查统计制度。全面准确掌握民用资源潜力数质量、物权关系、行业及空间分布等信息，是科学实施征用的前提。应依据国防动员法关于潜力统计调查的规定，以及统计法相关规定，通过出台行政法规，明确民用资源调查统计的操作规程，重点规范统计部门的具体职责、数据管理使用权限、组织和个人的登记义务等内容。

征用启动认证制度。国防动员法规定，国家决定实施国防动员后，储备物资无法及时满足动员需要的，县级以上人民政府可以依法对民用资源进行征用。这一规定明确了征用的时机和条件，时机是“国家决定实施国防动员后”，也就是国家发布动员令，或者是地方各级国家行政机关发布动员命令后才能进行征用；条件是“储备物资无法及时满足动员需要”的情况下，才可以进行征用。

这里实际上隐含着民用资源征用的启动门槛，即军队作战首先使用自身储备，其次调用国家战略储备，只有自身储备无法及时满足动员需要时，才可启动民用资源的征用。因此，应依据相关法规和军队条令条例，对民用资源的启动过程进行细化和规范，设定一个军地双方均能认可的启动门槛，做到既能及时保障部队需求，又不至于过早、过多地影响地方生产活动。

需求提报对接制度。从我国国防动员征用活动的实践来看，民用资源征用需求的提报，通常是由部队自下而上逐级上报汇总而成，分别汇总到各战区、各军兵种和武警总部，由其统一制定所属部队的征用计划和预案，并通过军地协调机制，提交给部队驻地或任务区的地方人民政府负责落实。民兵队伍提出的征用需求由省军区（卫戍区、警备区）汇总，形成统一的征用计划和预案，提交给属地的地方人民政府。紧急情况下，也可由军队具有权限的单位直接向任务区所在的地方人民政府提出征用需求，并及时向上级军事机关备案。

这些做法从实践中摸索得来、总体看可行可推广，但长期没有专门的法律对此进行规范，执行过程中缺乏刚性约束、法律保障。为此，应通过制订民用资源征用法规或条例，使之趋于并逐步实现制度化、常态化、规范化。

征用权责清单制度。国防动员法规定，民用资源征用由县级以上地方人民政府统一组织，民用资源改造的经费保障由国家负担，民用资源因征用造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予补偿。从实际看，民用资源征用补偿涉及到中央与地方、国家与组织和个人之间的利益关系，应当按照公平、合理的原则，明确各方的责、权、利。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，明确提出“全面实行政府权责清单”制度。民用资源征用属于国防行政范畴，有必要建立专门的权责清单制度，特别要明确征用事权和支出责任。可将因战而引发的征用活动支出责任归于中央，平时为应对区域性突发事件的应急性征用支出责任，则以地方财政支出为主，中央财政视情给予补助。

征用期间特别许可制度。民用资源一经征用，其使用权和功能属性也将随之发生变化，往往需要采取区别于普通民用资源的方式进行管理。比如，经征用的民用不动产成为临时性军事设施后，就需要采取军事设施保护的某些手段。为此，应根据行政许可法相关规定，建立民用资源征用期间特别许可制度，使一些必要手段、措施的实行，有法可依、有章可循。

此外，应本着保证征用时效与保护被征用人合法权益相结合的原则，一方面细化对被征用民用资源的返还、补偿制度，另一方面完善奖励与惩戒制度。在补偿上，既要依据物权法，做好善后补偿工作，又应注重建立平时激励性补偿措施，如充分发挥工商、税收、政府订单优先等政策优待作用，对纳入征用登记的组织和个人实行“补在平时，用在战时”的管理模式，以调动其履行国防义务的积极性。在惩戒上，应与刑法关于战时拒绝军事征用罪、妨害公务罪、阻碍军人执行职务罪，以及战时拒绝、故意延误军事订货罪等规定相衔接，建立严格的惩戒制度，确保战时民用资源征用“一路绿灯”、直达战场。

（作者系陆军指挥学院教授、硕士研究生）