习近平总书记指出，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系”。日前印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）明确提出“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”的目标。一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层，加强基层治理体系和治理能力现代化建设关键靠制度。建立健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系，必须高度重视制度的支撑作用。
完善党全面领导基层治理制度。坚持党的集中统一领导是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。坚持党在基层治理中的全面领导，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固，是健全“三治”结合的基层治理体系的基础工程。《意见》围绕完善党全面领导基层治理制度，提出了完善党建引领的社会参与制度等重要举措。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能，培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织，以党建带群建，有助于把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，促进基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，提升基层治理体系和治理能力现代化水平。
健全基层群众自治制度。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，是保障人民依法直接行使民主权利，在城乡基层治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要保证。习近平总书记指出：“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”《意见》强调，要加强村（居）民委员会规范化建设，健全村（居）民自治机制，并明确提出坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度。我国民法典赋予基层群众性自治组织法人资格，使其有权从事履行职能所需的民事活动，为其在基层社会治理中发挥应有作用提供了法律保障。要明确群众性自治组织与基层行政机关之间的关系，对群众性自治组织的选举方式、工作内容、工作方法和各项程序进行详细完备的规范，从实体和程序两个方面保证自治工作的开展。同时，对基层群众性自治组织工作人员进行整体规范和职业保障，打造一支专业化、高素质的基层工作人员队伍。
完善基层民主协商制度。社会主义民主协商制度是人民民主的重要实现形式。习近平总书记指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”《意见》明确提出完善基层民主协商制度，完善座谈会、听证会等协商方式，探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。具体而言，在主体方面，基层民主协商制度的完善既需要党政机关的领导和支持，也需要基层自治组织的配合以及村（居）民的积极参与，重大决策前还需要听取政协、专业委员会等多方意见。在渠道方面，发挥基层党组织和行政机关的统合与引领功能，整合各方资源，打造基层公共空间，使各方主体能够进行基层事务的信息共享、沟通协调、决策听证和有效监督。在规则方面，以法律形式固定基层民主协商的规则，确定协商的主体、内容、形式和程序，使基层民主协商有章可循，在协商主体之间形成相互支持、相互监督的良性互动关系。
完善村规民约和居民公约制定机制。村规民约、居民公约是基层群众进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，主要依靠团体内的舆论约束、成员自觉、道德感化等保证实施，适应基层自治单元灵活、柔性、自觉、多元的规则需要。健全“三治”结合的基层治理体系，应当完善村规民约和居民公约的制定机制，发挥其治理优势。在程序上，村规民约、居民公约在起草前应进行调查研究，确定基层的实际问题和群众普遍关心的问题，广泛征求意见，拟定草案，报送基层党组织和行政机关，经过村民或居民会议表决通过，再进行备案和公布。在内容上，村规民约和居民公约主要围绕基层的社会治安、公序良俗、环境保护、邻里关系等作出原则性规定，以实现传承良好习俗、净化社会风气、增进社会和谐的目的，同时不得与法律、法规和政策相抵触。在形式上，可因地制宜，采取短句式、顺口溜、三字语等方式，便于宣传和记忆。在实施上，一方面加强宣传教育和监督，建立村规民约、居民公约执行委员会，充分发挥其监督约束作用；另一方面完善奖惩机制，依靠舆论和道德约束促进其实施，发挥软法的规范功能。
健全矛盾纠纷多元化解决机制。基层是社会和谐稳定的基础。矛盾纠纷多元化解决机制旨在充分动员社会自身力量，以诉讼与非诉讼相结合的方式，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。《意见》明确提出，健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。健全矛盾纠纷多元化解决机制，在原则上，需要遵循平等自愿、公平合法、高效便捷的原则，在依据法律解决纠纷的同时，融入道德教育和舆论约束。在方式上，基层矛盾纠纷可以优先在城乡社区等基层自治单元中，由行政机关、各类自治组织主持调解，引导当事人和解；同时，鼓励采取诉外各种纠纷解决方式，如行政裁决、行政复议等更加高效便捷的解决方式；仍无法解决的，进入诉讼或仲裁程序。即使在诉讼过程中，人民法院依然可以积极动员社会及自身力量，进行诉前、诉中的调解，力求化解矛盾，减少讼累。在制度上，通过立法明确矛盾纠纷多元化解决中各类主体的地位、职责和作用，规范其在纠纷解决中的行为。
作者：罗冠男（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中国政法大学法律史学研究院副教授）
《光明日报》（ 2021年11月02日 11版）
