1 “家贫国穷”的风险倒逼让利放权
在改革开放初期，我们面对的最大公共风险就是缺食少衣。在这种背景下，财政的使命就是放权让利，调动一切积极因素搞经济建设，这时期的财政是以经济建设为中心的“建设财政”和“公共财政”，追求效率与增长，努力做大蛋糕。
其一，贫穷落后是改革开放初期面临的头号公共风险。改革也是一场革命，由于触动思想观念、权力分配与利益格局，改革的阻力是不难想见的。从某种意义上说，只有在公共风险的压力之下，才会形成最大共识，进而迸发出改革的巨大动力。上世纪70年代末期，我国面临着经济凋敝、科技落后、人民贫困的严峻局面。可以说，化解贫困落后的公共风险，是撬动中国改革开放最大的动力。
其二，财政让利放权率先打破高度集中的计划经济体制。党的十一届三中全会作出了把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策。鉴于国民经济的重大比例失调问题，中央提出必须在前两年经济恢复工作取得重大进展的基础上，集中三年左右的时间搞好整个国民经济的调整工作，并要求财政先行一步，让利放权，以财政改革促进国民经济调整。一方面，缩短基本建设战线，重点增加对农业、轻工业、能源与交通运输建设的投资，保持物价稳定，缓解国民经济比例失调问题。另一方面，支持农产品提价，实行农业大包干，增加农民收入；同时，按照分级包干制划分中央与地方财政收支范围，对国有企业实行企业基金制度和利润留成，调动地方政府和国有企业的积极性。这一时期，通过财政改革先行，扩大了地方政府和国有企业财权，形成了初步适用于引进外资的税收制度，实行了基本建设投资领域的“拨改贷”，在行政事业单位试行“预算包干”，在高度集中的计划经济体制下打开了一个缺口，经济活力增强，改革发展的积极性高涨，为经济领域各项改革的推进奠定了初步基础。
其三，财政分权改革为市场微观基础重塑奠基铺路。解决短缺问题的根本途径是解放和发展社会生产力，提升经济运行效率，走向市场化无疑是唯一出路。但这也经历了一个艰难的思想解放和实践探索过程，历经10余年才真正确立了“社会主义市场经济”地位和明确了经济体制改革的方向。这也是财政放权走向财政分权的过程。
党的十二届三中全会提出，改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制，增强企业活力是经济体制改革的中心环节。这一时期，各方面改革都是围绕“增强企业活力”展开的，“利改税”则是增强企业活力、确立企业主体地位的关键一步。利改税，即把国有企业向国家上缴利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业。从税收的角度来规范国家和企业分配关系，意味着政府放权开始走向主体分权，包括经济分权和行政分权。
党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在新的条件下，财政改革的任务就是要为市场化改革奠基铺路。一是通过分税制改革，形成了相对稳定和规范的中央与地方财政分配关系，为企业转变为自主决策、自负盈亏、自我发展和自我管理的市场主体创造了体制条件。二是按照统一税法、公平税负、简化税制等原则，建立了以增值税和营业税为主体的税收制度，通过开征消费税、改革农业税等，初步形成了更有利于市场平等竞争要求的税收制度。三是按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标，推进国有企业建立现代企业制度，初步理顺了国家所有权与企业财产权之间的关系。四是颁布实施了《中华人民共和国预算法》，把政府预算初步纳入了法制化的轨道。财政分权改革为市场机制的形成和有效运转提供了基本支撑。
综合来看，市场化改革重塑了计划经济体制下风险与收益的分配，让居民、企业和地方政府都成为利益主体和风险主体，资源配置优化，经济效率提高，经济蛋糕做大，人民生活改善。这从整体上降低了“家贫国穷”的公共风险。围绕市场化的财政分权改革，为多元主体尤其是市场主体的形成提供了前提。与市场化改革相适应，财政也从“建设财政”转向“公共财政”，财政向市场分权、向地方分权的改革，推动了政府与市场关系的构建。
