族首领管理本地方民族内部事务的状况(这种政治官制变革，史称“改土归流”，但哈密王制统治一直到民国时才最后废除)。这样，新疆各级治理机构不仅在名称上，而且在官员的配置、职能等方面也与同期全国保持了一致，新疆全省自然也取得了官制上的最终统一，从此使新疆在政府机构的发展上进入了一个新的发展时期。
五、治理政策逐渐规范完备
公元前l世纪西汉政府治理西域后，曾采取了一些行之有效的治理政策。例如派遣官员、驻军屯田、遣公主和亲、册封各地方民族、并让其派子弟人内地京师居住学习，等等。东汉政府治理新疆后，承袭西汉旧例，采取的也基本是上述各项政策。这些政策措施，在当时历史条件下，对于密切新疆与内地的关系、维护新疆社会稳定和促进新疆经济发展都曾发挥过一定作用。
但是，随着历史的发展，汉朝政府这种政治上偏重于安抚笼络、军事上偏重于控制威慑的政策已远远不够。因此，唐朝政府治理西域后，在实施规范完备的政治、军事等方面的政策的同时，还制定实施了一些经济方面的政策。在新疆东部实行郡县制度的地区，唐朝政府把在内地实行的府兵制、均田制、租庸调法等都在这里推行。在新疆其他地区，唐朝政府所制定实施的许多政策也比汉朝时期规范完备许多。《新唐书》“百官志”在叙述唐朝政府设在新疆最高军政机构安西、北庭两大都护府的职责时说。“掌所统诸蕃，慰抚、征讨、斥堠、安辑蕃人及诸赏罚叙录勋功、总制府事”，可见其职责范围不仅比汉时的西域都护要广一些，而且更加明确，即团结所统辖境内各族军民共同抵御外来侵扰，保卫中国西部安全是其重要任务之一。
18世纪咔I期清朝治理新疆后，面对国内外变化了的政治形势，更加强了对新疆的治理，把在新疆制定实施的各项政策以“章程”即法规的形式固定下来，使各地方官员在办理各项事务时作到“有法可依”。在今天仍可以见到的清代新疆有关章程法规中，涉及到新疆的政治、经济、军事、边防等各方面，内容之丰富，规定之完备超过历代中央王朝政府。除像《回部善后章程》这样有关一个地区的综合性法规外，涉及到某一方面的章程法规还很多。如：关于发展农业生产的“木垒安户章程、“开垦乌鲁木齐地亩章程”；关于水利建设方面的“喀喇沙尔渠道坝堤维护章程”；关于贸易方面的“哈萨克贸易章程”、“外夷贸易规条”、“回民出卡贸易章程”；关于财政方面的“新疆钱粮奏销章程”；关于加强边防方面的“巡查会哨章程”；关于开采矿藏方面的“采金章程”、“铁厂则例”；关于盎禁鸦片的“伊犁禁烟章程”、“新疆南路禁烟章程”等等。至于说散布在清代各种文献中的有关新疆各方而的各种制度、办法、规定，真是不胜枚举。清朝政府后来曾把有关南疆维吾尔族地区的各种法规江：集成书，名为《回疆则例》颁布执行，更使清朝政府治理新疆的政策规范完备。
19世纪七八十年代新疆建省后，在全疆推行郡县制度，不仅统一了新疆的行政建置，也使中央政府的政令可以在新疆各地得以全面推行。这时已进入近代社会的新疆不仅与内地来往交流空前频繁，而且对外交往也不同于过去。因此，清朝政府这时在新疆制定实施的各项政策不仅与全国基本保持一致，而且还逐步与国际上一些条约、惯例接轨。例如这一时期与俄国签订的一系列边界条约、通商章程，就不仅仅是新疆一地、或中国一国的事了。
(作者单位：新疆社会科学院民族研究所)
